困擾我國礦業(yè)行業(yè)發(fā)展多年的礦業(yè)用地問題終于有望得到極大改善。11月8日，經(jīng)十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過、自2025年7月1日起施行的《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》（ 下稱“新礦產資源法”）首次對礦業(yè)用地作出專門規(guī)定，這標志著礦業(yè)用地將在法律層面有了充分保障。
“多年來，受計劃指標偏緊、供地方式單一以及批礦批地不銜接等因素影響，‘礦合法、地不合法’的問題大量存在，成為長期困擾礦山企業(yè)健康發(fā)展的突出矛盾和問題。新礦產資源法首次對礦業(yè)用地作出專門規(guī)定，將保障礦產資源勘查、開采用地需求作為編制國土空間規(guī)劃的要求，從空間規(guī)劃布局上解決礦產資源勘查、開采必要的用地需求。明確自然資源主管部門可以通過出讓、租賃、作價出資等多種方式供應礦業(yè)用地。礦山企業(yè)可以根據(jù)開采礦產資源的不同方式，選擇不同的用地方式，也可以選擇多種用地方式的組合。”自然資源部法規(guī)司司長魏莉華表示，新礦產資源法堅持問題導向，借鑒世界上絕大多數(shù)國家在礦業(yè)法對礦業(yè)用地作出專門規(guī)定的做法，在第三十四條首次對礦業(yè)用地作出專門規(guī)定，是新礦產資源法的一大亮點，對破解礦業(yè)用地矛盾、保障國家礦產資源安全、促進礦業(yè)高質量發(fā)展具有重大意義和深遠影響。
01
礦業(yè)用地成為“攔路虎”
礦業(yè)用地難，難于上青天。對許多礦山企業(yè)來說，用地難是一個突出的“軟肋”。尤其是近年來，隨著國家耕地保護政策的愈加嚴格和供地計劃指標的偏緊，以及城鎮(zhèn)化建設步伐的加快、基礎設施項目的大幅增加而導致的大量用地需求矛盾，礦業(yè)用地已經(jīng)淪為被遺忘的角落，能從地方十分有限的用地計劃指標中分得少許“殘羹冷炙”委實不易。
今年11月7日，中國礦業(yè)報社記者到廣東省肇慶市調研發(fā)現(xiàn)，某投資集團2023年2月以20多億元競得一建筑用花崗巖礦采礦權后，僅3個月時間就完成環(huán)評報告、礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案等10項政策備案、評審及批復工作，5個月就取得采礦許可證并正式開工，跑出了“非凈礦”開發(fā)建設的“新速度”。2023年9月，該公司在舉行礦山及配套綠色建材產業(yè)園項目開工儀式時還信心滿滿，計劃于2024年底建成投產。然而，萬事俱備，卻因土地卡了殼。由于用地指標遲遲無法解決，該項目進展緩慢，許多工程設施無法如期“落地”，特別是被喻為“卡脖子工程”的貨運碼頭建設至今仍然還在“積極協(xié)調”之中。
與該項目一江之隔、由華南機械制造有限公司承建的某大型砂石礦山，歷經(jīng)幾年的協(xié)調推進，近日終于建成并進入生產調試階段。但縱觀該礦山整個生產系統(tǒng)，錯落有致中卻顯擁堵不堪，有些環(huán)節(jié)甚至還存在致命硬傷。作為一家當?shù)刂纳笆V山綜合技術服務商，華南機械制造有限公司現(xiàn)場負責人也是苦不堪言：“關鍵是沒地可用，許多原本科學合理的生產工藝流程圍著地不斷調整改變后，反而變得支離破碎，難以發(fā)揮出真正的優(yōu)勢?！庇浾咴诂F(xiàn)場看到，該項目整個生產線圍著一條山溝布局，盡管從山上到江邊裝運碼頭是一條線下來的，卻因土地嚴格受限根本無法利用落差來進行合理設計，有些地方不得不用立式料倉來破解場地不足問題，不僅嚴重影響礦山的開采加工效率，也增加了生產運營成本。
“這個礦山周邊都是林地，很難調整。整個礦山生產系統(tǒng)只能沿著狹窄的山溝布置，在山下面好不容易才爭取了40畝的用地指標，既要用于建設破碎篩分車間和料倉，還要建設辦公樓和職工宿舍樓及相關生活設施，真可謂是‘一地難求累死?！！痹摰V山負責人大倒苦水。
而位于廣州從化區(qū)的某碎石場這幾年也是深受其累。盡管該礦山是國家級綠色礦山，礦山環(huán)境、安全設施、智能化建設、資源節(jié)約集約利用、土地恢復治理等方面在國內首屈一指，但由于當?shù)赝恋赜媱澲笜擞邢?，礦山至今大多為臨時用地。環(huán)保部門、應急部門要求礦山必須建設必要的設施，自然資源部門也要求建設綠色礦山，但按照相應標準投入大量資金建設必不可少的硬件設施后，土地衛(wèi)片執(zhí)法又來了，“臨時礦業(yè)用地不能建設永久性固定建筑物”成為懸在企業(yè)頭上的一柄達摩克利斯之劍，隨時都有可能被揮下。
實際上，這只是礦業(yè)用地矛盾的一個縮影。據(jù)了解，目前國內礦山存在用地難問題越來越突出，已嚴重影響和制約礦山企業(yè)的正常建設和生產，有些礦山企業(yè)取得采礦權后因耕地、林地等原因遲遲無法按期“落地”，有些礦山企業(yè)需要提升規(guī)模、擴大再生產卻因土地受限無法推進。尤其是露天礦山，用地方面的問題尤為突出，“合法采礦、違法占地”情況屢見不鮮，成為制約礦山企業(yè)正常生產經(jīng)營的“攔路虎”“絆腳石”。
不容忽視的是，因為礦山企業(yè)多位于交通不便的山區(qū)或丘陵地區(qū)，且開采服務年限有限，有的只有一二十年，礦產資源開采完閉坑后這些礦山可以通過土地復墾、生態(tài)修復治理等還耕于民，還林于民，但由于采礦用地按照工業(yè)用地對待，而地方為建設產業(yè)聚集區(qū)的用地指標還不夠，怎么可能拿出原本就“僧多粥少”的工業(yè)用地指標來供應礦山企業(yè)？即便好不容易擠出了一點工業(yè)用地指標來供應，對礦山企業(yè)而言，不僅不是財富，反而還有可能成為包袱。姑且不說礦山企業(yè)無力承擔，即便拿到了工業(yè)用地指標，到期礦山關閉后，這些土地如何處置也成了難題——發(fā)展其他產業(yè)交通位置不便，恢復耕地或林地，土地性質又是工業(yè)用地。
近年來，礦業(yè)用地新政陸續(xù)出臺，采礦用地按工業(yè)用地來對待。貴州省去年發(fā)文要求所有露天礦山臨時用地必須改為工業(yè)用地后，許多砂石礦山陷入恐慌之中?！霸S多砂石礦山原本效益不好，基本是微利經(jīng)營或保本經(jīng)營，而且服務期限不長，有的只有三五年，現(xiàn)在統(tǒng)一讓砂石礦山辦理工業(yè)用地手續(xù)，每畝幾十萬元的巨額費用企業(yè)根本承擔不起。再說，真的變成工業(yè)用地了，砂石礦山到期關閉后許多也用不上，可能會成為呆滯土地資源，從而造成土地資源的極大浪費?！辟F州省砂石協(xié)會一位人員憂心忡忡地說。
02
礦業(yè)用地改革一直在路上
近年來，礦業(yè)用地作為嚴重制約和影響礦山企業(yè)發(fā)展的“痛點”“難點”和“堵點”，已引起相關部門的高度重視，但由于受相關法律條文框框的制約，并沒有從根本上解決問題。據(jù)了解，在新礦產資源法修訂之前，我國對礦業(yè)用地沒有專門的法律法規(guī)或者規(guī)章文件進行規(guī)定，涉及礦業(yè)用地的相關規(guī)定散見于《民法典》《土地管理法》《土地管理法實施條例》《礦產資源法》《礦產資源法實施細則》《土地復墾規(guī)定》及相關政策文件。礦業(yè)用地相關政策文件主要包括：1999年原國土資源部對原國家石油和化學工業(yè)局的《關于石油天然氣行業(yè)鉆井及配套設施建設用地的復函》（國土資函〔1999〕219號）等。這在很大程度上束縛了礦業(yè)用地改革，影響了“先破后立”的礦業(yè)用地改革進程。
礦企之所憂，我必念之；礦企之所盼，我必行之。事實上，多年以來，自然資源部高度重視礦業(yè)用地政策研究與改革實踐，并進行大量積極有益的探索。早在2005年，為創(chuàng)新采礦用地管理方式，推進采礦用地管理制度改革，原國土資源部就通過《關于對廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點方案有關問題的批復》，同意在廣西平果鋁土礦設立采礦用地供地方式改革試點，探索將原來先征收后出讓的方式改革為以臨時用地的方式供地，既保障礦山企業(yè)用地，又嚴格保護耕地、維護農民土地權益。
在平果鋁采礦用地方式改革試點取得成功經(jīng)驗的基礎上，2011年，原國土資源部又分別在山西平朔露天煤礦、內蒙古鄂爾多斯市露天煤礦、云南磷化露天磷礦等地區(qū)擴大采礦臨時用地方式試點改革；2012年在山西省范圍內擴大試點范圍，選擇10座露天煤礦和鋁礦開展采礦臨時用地方式改革，探索采礦用地新的供地方式。廣西平果鋁土礦采礦臨時用地方式改革試點驗收后，相關政府部門及業(yè)內專家基本肯定了臨時性采礦用地方式的價值，認為是采礦用地制度改革的重大創(chuàng)新。
尤其是近年來，自然資源部進一步加快推進礦業(yè)用地改革創(chuàng)新工作。2020年6月，自然資源部印發(fā)《關于做好采礦用地方式改革試點有關工作的通知》提出，探索采礦用地政策，組織開展試點政策實施效果評估，推動試點成果的政策轉化。隨后，自然資源部抓緊研究完善礦業(yè)用地政策，保障采礦用地合理需求；積極推進《礦產資源法》修改，研究制定集體經(jīng)營性建設用地入市指導意見文件；按照《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》要求，積極推進“凈礦”出讓，做好與用地用海用林用草等審批事項的銜接，確保礦業(yè)權人可以正常開展勘查開采工作；2022年，自然資源部又印發(fā)了《關于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號），進一步明確了礦業(yè)用地路徑等。但由于礦產資源管理與土地管理的法規(guī)政策不夠銜接，礦業(yè)用地在規(guī)劃選址、農用地轉用、土地征收、供地等環(huán)節(jié)往往存在落地難題，成為礦業(yè)發(fā)展的限制因素。
“當前，不少礦山之所以存在‘合法采礦、違法用地’問題，關鍵是礦產資源分布的不可移動性、礦業(yè)用地被動跟隨性特點，決定了礦業(yè)用地一般都位于城鄉(xiāng)建設用地區(qū)外而依托資源單獨選址，但在國土空間總體規(guī)劃編制和‘三區(qū)三線’劃定中對此考慮不足，造成礦業(yè)用地選址時因無規(guī)劃或缺乏相應建設用地規(guī)模而無法落地。”業(yè)內一位專家分析說，“新《土地管理法》第四十五條規(guī)定，礦業(yè)用地除了煤炭、油氣等能源類用地可以征地外，其他礦種的用地均無法征地。同時，礦業(yè)用地主體的特定性，決定了不大可能采用招標拍賣掛牌等競爭性方式供地，但相關供地政策不夠明確，基層自然資源部門操作起來顧慮多多。此外，礦業(yè)用地涉及資源、林草、發(fā)改、能源、水利等相關部門，各部門要求不太一致，致使礦業(yè)用地管理不夠順暢甚至相互掣肘，陷入互為前置的死循環(huán)，項目用地無法報批。”
近年來，一直致力于礦業(yè)領域法律法規(guī)研究的北京市雨仁律師事務所團隊在辦理多起礦山企業(yè)涉嫌非法占地案件時發(fā)現(xiàn)，礦山企業(yè)違法用地行為具有一些突出特點，即違法用地面積大、違法用地時間久、違法用地比例高，且體現(xiàn)出一定的行業(yè)普遍性。該團隊分析認為，現(xiàn)行土地管理制度與礦業(yè)用地之間的矛盾是根本原因。采礦用地尤其是露天開采礦山用地，具有占地面積大、多涉及農用地等特點，決定了采礦企業(yè)一般都很難獲得足夠的建設用地指標。而地方政府在特定時期內為追求經(jīng)濟發(fā)展，允許企業(yè)未批先建是外部原因。部分礦山企業(yè)自身合規(guī)意識淡薄是內在原因。
該團隊建議，對礦山企業(yè)違法用地行為，應堅持罪刑法定、主客觀相統(tǒng)一和尊重歷史、保護行業(yè)的原則，慎重追究刑事責任。同時，要推進礦業(yè)用地制度的改革和完善，從根本上紓解礦業(yè)用地之困。而一些業(yè)內專家及學界人士更是呼吁在修訂的《礦產資源法》中單設“礦業(yè)用地”一章，包括礦業(yè)用地的市場準入、礦業(yè)用地的取得方式和取得程序、礦業(yè)用地的審批、礦業(yè)用地的退出機制、礦業(yè)用地的相鄰關系以及礦業(yè)用地損害賠償制度等內容，以完善我國的礦業(yè)立法，促進礦業(yè)高質量發(fā)展。
03
礦業(yè)用地迎來法律保障
“1996年的礦產資源法對礦業(yè)用地的取得方式?jīng)]有作出專門規(guī)定。實踐中，礦業(yè)用地一般依照土地管理法，即勘查用地通過臨時用地的方式取得，采礦用地按照工業(yè)用地對待，實行招標拍賣掛牌出讓，導致‘礦合法、地不合法’的問題大量存在，影響了礦業(yè)行業(yè)的健康有序發(fā)展。”魏莉華在總結盤點新礦產資源法十大亮點時表示，新礦產資源法在第三十四條首次對礦業(yè)用地作出專門規(guī)定是一大亮點。
魏莉華進一步解釋說，新礦產資源法一是將保障礦產資源勘查、開采用地需求作為編制國土空間規(guī)劃的要求，從空間規(guī)劃布局上解決礦產資源勘查、開采必要的用地需求。二是改變單一供地方式，明確自然資源主管部門可以通過出讓、租賃、作價出資等多種方式供應礦業(yè)用地。礦山企業(yè)可以根據(jù)開采礦產資源的不同方式，選擇不同的用地方式，也可以選擇多種用地方式的組合。三是開采戰(zhàn)略性礦產確需使用農民集體所有土地的，可以依法實施征收。這是對土地管理法關于土地征收范圍作出的特別規(guī)定。四是勘查礦產資源可以使用臨時用地。露天開采戰(zhàn)略性礦產資源使用的土地，符合邊開采、邊復墾條件的，可以使用臨時用地，但必須經(jīng)過科學論證，臨時使用的土地屬于農用地的，應當恢復種植條件。五是勘查開采礦產資源的用地期限最長不超過礦業(yè)權期限。也就是說，當用地期限與礦業(yè)權期限不一致的時候，可以按照礦業(yè)權的期限延長礦業(yè)用地的期限，以確保礦地期限一致。
實際上，在新礦產資源法審議通過之前，許多省級自然資源系統(tǒng)按照自然資源部的統(tǒng)一要求，仍在持續(xù)推進礦業(yè)用地改革。日前，四川省自然資源廳印發(fā)《重點礦業(yè)企業(yè)用地保障工作方案》，進一步建立采礦用地保障專項推進機制，將部分重點礦業(yè)企業(yè)用地項目納入用地審批綠色通道，省、市、縣三級分別配備“用地保姆”，限時完成用地預審和選址、用地組卷報批工作，加快推動重點采礦項目落地實施，切實做好采礦用地要素保障，并針對當前非能源類礦產項目用地不符合征收條件的問題，探索先期辦理農用地轉用手續(xù)、暫不辦理土地征收的方式保障用地，避免出現(xiàn)合法采礦、違法用地現(xiàn)象。
而在此之前的7月31日，《安徽省人民政府辦公廳關于印發(fā)加強礦山全生命周期管理若干措施的通知》中，也把保障礦業(yè)用地用林作為一項重要內容進行明確，要求落實國土空間規(guī)劃，明確能源、礦產資源安全生產管理底線紅線管控要求，合理安排礦業(yè)用地的布局、規(guī)模、時序，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”。加快新增礦業(yè)用地審批進度，依法辦理用地審批手續(xù)，對不符合法定征收情形的，在依法辦理農用地轉用手續(xù)的前提下，通過集體建設用地土地使用權入股、聯(lián)營方式保障用地需求；集體經(jīng)營性建設用地入市試點地區(qū)，可按照國家統(tǒng)一部署通過集體經(jīng)營性建設用地入市方式保障合理用地；對礦山生態(tài)修復產生的補充耕地指標、騰退的建設用地指標、新增濕地占補平衡指標，可按規(guī)定流轉使用。對礦山生態(tài)修復為林地面積較大的市，在林地定額分配和使用上給予優(yōu)先保障。對歷史原因導致未辦理林地使用手續(xù)的生產礦山，如涉及違法使用林地的，依法查處整改到位后，支持和指導企業(yè)辦理使用林地手續(xù)。
上下同欲者勝，左右同心者贏。上有新礦產資源法這把“尚方寶劍”的保駕護航，下有各地政府的改革創(chuàng)新和傾力支持，再有自然資源系統(tǒng)的精準施策和分類指導，困擾礦業(yè)行業(yè)發(fā)展多年的礦業(yè)用地問題定會在實踐中迎來重大轉變。